Kontrasygnata: wszystko, co warto wiedzieć, zanim jej udzielisz

Kontrasygnata w ustrojowych ustawach samorządowych

Czy wiesz, że pojęcie kontrasygnaty jest nieco inaczej ujmowane w ustawie o samorządzie gminy, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa? Trudno wyjaśnić przyczynę takiego stanu rzeczy. Wielu autorów wskazuje, że jest to przeoczenie ustawodawcy, które powinno zostać niezwłocznie naprawione poprzez ujednolicenie przepisów. Nic takiego jednak się nie wydarzyło, mimo że ustawy te były wielokrotnie nowelizowane. Temat kontrasygnaty budzi wiele kontrowersji, ale warto o nich mówić. Sprawdź, w jaki sposób ja je przedstawiłam podczas webinaru 11 grudnia br.

Kontrasygnata w ustrojowych ustawach samorządowych

• Art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym: Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.
• Art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym: Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
• Art. 57 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa: Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej.
  
  Z tych przepisów wynika, że skarbnik w powiecie ma najwięcej obszarów do kontrasygnowania dla zachowania skuteczności czynności prawnych (w tym np. umowy zamiany czy umowy przedwstępne), a najmniej skarbnik województwa.
  
  

Oświadczenie wiedzy, a nie woli

Czym jest kontrasygnata? O tym w jasny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. II CSK 28/14. Kontrasygnata nie stanowi oświadczenia woli, ale stanowi oświadczenie wiedzy Skarbnika, co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej. Brak jej nie powoduje zatem nieważności oświadczenia woli, chyba że ustawa taką sankcję wyraźnie przewiduje, jak to ma miejsce w przypadku czynności prawnych wymienionych w art. 262 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ale jedynie jej nieskuteczność.

Nieważność a nieskuteczność

Nieważność - czynność prawna jest od początku pozbawiona skutków prawnych i nie może ich nigdy wywołać. Natomiast nieskuteczność oznacza, że czynność prawna jest ważna, ale nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Nieskuteczność może być czasowa i ustąpić po spełnieniu określonych przesłanek.

Które czynności prawne są nieważne, jeśli nie posiadają kontrasygnaty skarbnika?

Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w art. 262 ust 1 ustawy o finansach publicznych. Kontrasygnata jest konieczna dla ważności czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych.

Możliwość uzupełnienia kontrasygnaty po zawarciu umowy

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. sygnatura akt II CSK 28/14, wyraził pogląd, że w myśl art. 63 par. 1 KC kontrasygnata może być wyrażona także po złożeniu oświadczenia woli przez wójta gminy i wówczas wywiera skutek wsteczny, co oznacza przywrócenie skuteczności temu oświadczeniu od chwili jego złożenia.

Odmowa dokonania kontrasygnaty

W przepisach ustrojowych uwzględniono możliwość odmowy dokonania kontrasygnaty. Zgodnie z nimi skarbnik jst (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym organ stanowiący oraz regionalną izbę obrachunkową. Jest jednak wyjątek, trzeba pamiętać o art. 262 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że skarbnik, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim przypadku skarbnik powiadamia o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i regionalną izbę obrachunkową. RIO mają obowiązek rozpatrywania spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami.

Kontrasygnata oczami RIO

Odnotowano zaledwie 21 przypadków dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika w ciągu ostatnich 14 lat we wszystkich jst w Polsce. Natomiast stwierdzono aż 1303 przypadki braku kontrasygnaty w kontrolowanych przez RIO umowach w ciągu ostatnich 14 lat. Przy czym należy dodać, że kontrole odbywały się tylko w niektórych jst i obejmowały zaledwie wycinek ich gospodarki finansowej.

Smutne wnioski

• Mechanizm wsparcia skarbnika, który nie chce dokonać kontrasygnaty nie działa.
• Odmowa kontrasygnaty i dokonanie jej na pisemne polecenie może być dla skarbnika końcem kariery zawodowej, stąd można przypuszczać, że skarbnik woli czasem czegoś nie widzieć lub o czymś nie wiedzieć.
• Wygląda na to, że wiele umów, które mogłyby budzić wątpliwości lub nawet sprzeciw skarbnika, pozostawia się bez uzyskania kontrasygnaty i bez pisemnego, formalnego polecenia jej dokonania.
  
  

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

W kontekście zaciągania zobowiązań najbardziej istotne są trzy artykuły z ww. ustawy. Po pierwsze: art. 15 ust. 1, z którego wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Drugi ważny przepis: art. 11 ust. 1, z którego dowiadujemy się, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Jeszcze trzeci ważny przepis, a tak naprawdę dla skarbnika najważniejszy: art. 18b, z którego czytamy, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na: 1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych; 2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Przykłady naruszenia dyscypliny finansów publicznych

Niestety, przykładów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, dotyczących zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia jest całe mnóstwo. Poniżej zaprezentuję fragmenty moim zdaniem dość ciekawych orzeczeń.

Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 28 czerwca 2012 r. RKO-522/3/12

1. Nawet najbardziej szlachetne pobudki, którymi kierował się obwiniony nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla działań niezgodnych z przepisami. Zasady dotyczące zaciągania zobowiązań wynikające z ustawy o finansach publicznych zostały wprowadzone między innymi dlatego, że każdy budżet, w tym jednostki samorządu terytorialnego cechuje ograniczoność środków. Nie można zezwolić na swobodne, bez ograniczeń dysponowanie środkami przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy, nie bacząc na ustalone limity wydatków w ich planach finansowych.
2. Kontrasygnata głównego księgowego stanowi potwierdzenie (gwarancję), że jednostka dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania, a tym samym legalnie dokonuje czynności.
   
   

Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 13 września 2010 r. RIO-IV-R-10/10-K-25/10

Pilna potrzeba realizacji wydatków bądź inwestycji, aby wykorzystać przyznaną dotację, nie może stanowić przesłanek zwalniających od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 19 listopada 2012 r. RKO.5011.167.12

Warunkiem stwierdzenia naruszenia dyscyplinę finansów publicznych 
nie jest jedynie wymierna szkoda dla budżetu. Dobrem chronionym 
w przepisach regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest także ład prawny systemu finansów publicznych. Wszystkie naruszenia prawa określone jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych w art. od 5 do art. 18 ustawy z 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały przez ustawodawcę uznane za szkodliwe dla niniejszego ładu prawnego.

Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 24 marca 2011 r. BDF1/4900/6/7/RN-2/11/256

Konsekwencją art. 46 ust. 1 u.f.p. jest to, że zakres przedmiotowy upoważnienia do zaciągania zobowiązania przez jednostkę sektora finansów publicznych powinien mieć każdorazowo pokrycie w planie finansowym w dacie zaciągania zobowiązania.

Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 12 maja 2016 r. BDF1.4800.114.2016

Ocena zgodności wydatku z planem jest niezbywalnym obowiązkiem związanym z funkcją głównego księgowego jednostki. Obowiązkiem Obwinionej była zatem ocena poprawności przyjętego w dokumencie zakwalifikowania wydatku do danej kategorii i zgłoszenie zastrzeżeń w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Konsekwencje naruszenia dyscypliny finansów publicznych

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: upomnienie, nagana, kara pieniężna lub zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi

Zaangażowanie a kontrasygnata

Każde zobowiązanie potwierdzone kontrasygnatą skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej, powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w księgach rachunkowych jednostki. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w jst na koncie rachunkowym 998, dokładniej na stronie MA konta 998 ujmuje się zaangażowanie wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym.