Sprzedaż czy samodzielna windykacja?
Zaległości w płatnościach to realny problem wielu jednostek samorządu terytorialnego (JST). Dotyczy to zarówno należności cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych. Czy samorządy mogą legalnie sprzedawać takie wierzytelności, by odciążyć własne struktury i szybko poprawić płynność finansową? Sprawdźmy, co na ten temat mówią przepisy.
Wierzytelności JST – obowiązki wynikające z ustawy o finansach publicznych
Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych – w tym JST – są zobowiązane do:
- ustalania należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny,
- podejmowania terminowych działań wobec dłużników, zmierzających do wykonania zobowiązania.
Co ważne, możliwe jest odstąpienie od dochodzenia należności, ale tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki przewidziane w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Każda decyzja o rezygnacji z windykacji musi być przemyślana. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nieprawidłowe zaniechanie poboru należności, jak również ich błędne wyliczenie lub dochodzenie w zaniżonej wysokości, może zostać uznane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Wierzytelności cywilnoprawne – sprzedaż jako potencjalne rozwiązanie?
Jednym z częstszych źródeł zaległości w JST są wierzytelności cywilnoprawne – szczególnie z tytułu najmu lub dzierżawy. Windykacja tych należności generuje jednak koszty: wysyłanie wezwań do zapłaty, opłaty sądowe, egzekucja komornicza. Nierzadko koszty te przewyższają wartość odzyskanych kwot. W wielu samorządach, szczególnie mniejszych, brakuje też wyspecjalizowanych komórek zajmujących się windykacją. W efekcie pojawia się pokusa sprzedaży wierzytelności podmiotom trzecim. Ale czy prawo na to pozwala?
Zgodnie z art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego, wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (cesja), chyba że sprzeciwiają się temu przepisy prawa, postanowienia umowne lub charakter zobowiązania.
W ustawie o finansach publicznych nie znajdziemy przepisów, które jednoznacznie dopuszczają sprzedaż wierzytelności przez JST. Co prawda przewidziano:
- możliwość udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych (art. 59),
- możliwość niedochodzenia drobnych należności (art. 59a),
ale to zupełnie co innego niż sprzedaż wierzytelności. Wracając do art. 42 – to JST mają obowiązek dochodzenia swoich należności, a ustawa nie przewiduje możliwości przekazania tego obowiązku innym podmiotom. Należy jednak podkreślić, że stanowiska dotyczące możliwości sprzedaży wierzytelności cywilnoprawnych przez jednostki samorządu terytorialnego mogą się różnić w zależności od interpretacji przepisów prawa.
Wierzytelności publicznoprawne – jasna granica zakazu
Drugą kategorią należności w JST są wierzytelności publicznoprawne, wynikające m.in. z podatków lokalnych (od nieruchomości, rolny, leśny). Tu pokusa ich sprzedaży również bywa duża, jednak w tym przypadku sytuacja prawna jest jednoznaczna.
Nie stosujemy tutaj Kodeksu cywilnego – obowiązują przepisy:
- Ordynacji podatkowej,
- ustawy o podatkach lokalnych (w tym podatek od nieruchomości, rolny i leśny).
Żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości sprzedaży wierzytelności publicznoprawnych. Co więcej, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1997 r. (sygn. III SA 534/96), w odniesieniu do zobowiązań publicznoprawnych organy samorządu nie mogą kierować się zasadą: „co nie jest zabronione, jest dozwolone”. W tym zakresie obowiązuje reguła odwrotna: „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”.
Wnioski są jednoznaczne – sprzedaż wierzytelności publicznoprawnych jest niedopuszczalna.
Stanowisko RIO w Poznaniu
W 2022 roku Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu odniosła się do kwestii sprzedaży wierzytelności publicznoprawnych i cywilnoprawnych w kontekście ustawy o finansach publicznych. W swoich wyjaśnieniach Izba zaznaczyła wątpliwości prawne związane z takim działaniem JST. Warto pamiętać, że stanowisko RIO nie ma charakteru wiążącego – to jedynie opinia prawna w odpowiedzi na konkretne zapytanie.
👉 Sprawdź wyjaśnienia RIO w Poznaniu – 2022 (WA-0280-29-2022)
Podsumowanie
Sprzedaż wierzytelności przez jednostki samorządu terytorialnego to temat złożony. O ile w przypadku wierzytelności cywilnoprawnych kwestia ta pozostaje nie do końca uregulowana i wymaga ostrożności, o tyle w przypadku należności publicznoprawnych prawo wprost wyklucza taką możliwość. Każda decyzja o odstąpieniu od dochodzenia należności, a tym bardziej o sprzedaży wierzytelności, powinna być poprzedzona szczegółową analizą prawną i oceną ryzyka odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
